№7(30)(2014)

Кабінет Міністрів України на засіданні 11 червня схвалив законопроект «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який став черговим кроком із впровадження реформи місцевого самоврядування. Метою документа є створення законодавчих передумов для формування на добровільних засадах спроможних, самодостатніх територіальних громад з наданням їм відповідних матеріальних, фінансових ресурсів, як це передбачено Концепцією реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Про те, яким чином можливо організувати фінансове забезпечення місцевих громад, розмірковує доктор наук з державного управління.

Формування громадянського суспільства відбудеться внаслідок усвідомлення ним своєї ролі в державному управлінні на паритетних засадах із державою. Цей процес прямо залежить від застосування такої форми власності, яка дасть можливість максимально зблизити суб’єкт та об’єкт державного управління. Завдяки використанню лише приватної форми власності можна на певний період забезпечити взаємовідносини між людиною і людиною, між людиною і державою, але для взаємовідносин держави та суспільства має бути застосована зовсім інша форма. 

Можна навіть припустити, що на перших етапах в окремих населених пунктах України приватний сектор забезпечить належний рівень надання управлінських послуг. Насамперед, це стосується сіл, селищ та міст, де розташовані потужні промислові підприємства, або прилеглих до населених пунктів територій, де є природні ресурси. Водночас, необхідно враховувати наявність загальнодержавної проблеми, суть якої полягає в гарантуванні належного рівня життєзабезпечення в інших населених пунктах, де відсутні такі умови. Йдеться в тому числі й про безвідповідальне ставлення деяких посадових осіб органів місцевого самоврядування до майна комунальної власності, яке було втрачене для громади через необґрунтовану приватизацію та відчуження. При цьому посадові особи місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування навіть не намагаються призупинити цей процес, а, навпаки, максимально сприяють приватним структурам у реалізації планів, суть яких полягає в позбавленні територіальних громад матеріальної основи – майна як державної, так і комунальної форми власності.

У зв’язку з цим виникають цілком логічні запитання. Якщо в Україні приватизовано та відчужено більшість об’єктів державної та комунальної власності, то за рахунок чого передбачається забезпечувати життєдіяльність територіальних громад, а також утримувати відповідні структури державного управління та органи місцевого самоврядування? За відсутності змістовних повноважень у сфері відносин власності – у чому саме полягатиме призначення та роль органів державного управління для держави та чи взагалі потрібні в такому разі органи місцевого самоврядування суспільству? Також постає ще одне запитання: яка з форм власності дасть можливість державі та суспільству відчувати себе самостійними і незалежними від приватних управлінських структур, що прагнуть викупити залишки державної та комунальної власності і в такий спосіб повністю взяти під свій контроль економіку України?

Вважаю, що необхідно максимально залучати державу та суспільство до процесів за рахунок використання різних форм власності. Але найбільший ефект може бути отриманий у разі поєднання громадівської та державної власності, що дасть змогу створити нову форму власності – громадівсько-державну, яка стане матеріальною основою економічної політики ХХІ ст. Адже за відсутності матеріальної складової – власності – проведення будь-якої економічної реформи заздалегідь приречене на поразку, а з позиції можливостей реалізації запланованих заходів без врахування цієї складової – матиме лише популістський вигляд на тлі економічної нестабільності.

На думку науковця Ю. Левенця, сила громадянського суспільства полягає в його економічній автономії відносно держави та владних інституцій. Громадянське суспільство є суб’єктом, дійовою особою політичного процесу, оскільки потребує встановлення нового типу відносин – не клієнтальних, а партнерських. Вважаю, що досягнути цього можна лише за умови створення самодостатніх територіальних громад – основи громадянського суспільства в Україні. З позиції управлінського аспекту, без структуризації дійти такого рівня самій громаді дуже проблематично, але можливо за певних умов, насамперед, наявності власності громади. Якщо немає таких можливостей на рівні громад, не може бути й мови про структуроване суспільство.

Називати неструктуроване суспільство громадянським – це видавати бажане за дійсне. Проте від того нічого не зміниться у самому суспільстві. І необхідно враховувати, що без спільної участі держави та су­спільства цей процес може розтягнутися на невизначений термін. Він стане набагато результативнішим, якщо застосовуватимуться нові форми участі громадян в управлінні державними справами та впроваджуватимуться нові структури публічного управління – громадівські ради, за допомогою яких держава спільно з територіальними громадами доведе його до логічного завершення. Механізм участі держави та су­спільства в цьому процесі має бути побудований на принципах партнерських взаємовідносин в економічному, політичному, духовному аспектах, а також розглядатися як неодмінна умова при формуванні нових підходів до управління.

Основним аргументом на користь створення структур публічного управління – громадівських рад – є конституційні вимоги щодо можливостей самостійного управління територіальною громадою майном комунальної власності. Інший аргумент пов’язаний із фактичним розкраданням деякими посадовими особами органів місцевого самоврядування майна територіальних громад. Більшість із них через недосконалість чинного законодавства уникають відповідного покарання, оскільки рішення щодо приватизації та відчуження майна приймаються колективними органами – місцевими радами – без врахування думки мешканців населених пунктів, де розташовані ці об’єкти. Такі дії розвалюють місцеві господарства, позбавляючи територіальні громади об’єктів життєзабезпечення, що в подальшому негативно позначається на якості обслуговування громадян.

Громадівські ради довели свою спроможність бути активними захисниками інтересів громади. Така структура підпорядкована винятково громаді. Вона обирається (і розпускається у разі бездіяльності) на загальних зборах громадян. Створення громадівських рад на рівні територіальних громад в Україні не слід пов’язувати переважно з необхідністю впорядкування питань майнового характеру. В процесі подальшого розвитку суспільних відносин вони на практиці доведуть, що дійсно є одним із ключових елементів структури управлінських взаємовідносин держави та суспільства.

Для життєзабезпечення тери­торіальних громад в Україні залишається актуальним питання створення широкої мережі кооперативів, які б об’єднали товаровиробників на рівні декількох сіл, селищ, району, області, держави. Не менш актуальним питанням є створення кооперативних заводів, спільних міжрайонних та міжобласних підприємств. У кожному населеному пункті доцільно відкрити соціальний магазин, у якому була б представлена продукція цих кооперативів і підприємств за доступними цінами.

Стосовно фінансового забезпечення таких структур доречно скористатися вітчизняним та зарубіжним досвідом, про який зазначає дослідниця цієї проблеми О. Іваницька. Йдеться про створення кредитних товариств, кредитних спілок та позичково-ощадних товариств з метою фінансування спільних проектів. Для належного функціонування системи взаємовідносин держави та суспільства в економічній сфері доцільно розглянути питання про необхідність створення спеціального банку – Громадівсько-державного, акціонерами якого мають стати держава (50 %) і територіальні громади (50 %). За пропозиціями відповідних територіальних громад, регіональні відділення цього банку стануть ініціаторами запровадження нових послуг.

Безумовно, пропозиція щодо надання таких повноважень одній банківській установі викликатиме критику з боку фахівців у сфері фінансових відносин. Однак треба взяти до уваги, що контроль за фінансовим станом установи здійснюватиметься безпосередньо територіальними громадами за відповідною процедурою, що передбачатиме прийняття рішень за участю уповноважених громадою представників – членів громадівських рад, обраних на загальних зборах територіальної громади. Такий підхід стане достатнім аргументом, щоб уникнути критики в частині гарантій і безпеки банківської установи.

Стосовно створення регіональних фінансових мереж з метою активізації інвестиційно-інноваційних процесів в Україні, заслуговують на увагу пропозиції О. Іваницької та завідувача кафедри державного управління та місцевого самоврядування Херсонського національного технічного університету І. Лопушинського. Вони проаналізували деякі теоретичні підходи до підвищення рівня соціальної відповідальності бізнесу і практичних кроків щодо розвитку соціального бізнесу в Україні. На думку дослідників, мережа соціального бізнесу передбачає створення на рівні регіону взаємопов’язаних між собою міні- та мікроорганізацій. В основу їхньої діяльності має бути покладений інформаційний обмін щодо споживацьких потреб та інтересів громади, груп людей і окремих осіб, їх можливостей щодо вироблення товарів і надання послуг.

До цієї мережі мають залучатися фінансові організації: банки, кредитні спілки, страхові компанії, пенсійні фонди, які надаватимуть позики (мікрокредити) під гарантії місцевих органів влади або упов­новаженого мережі соціального бізнесу, на якого покладено функції взаємодії з фінансовими інституціями. Держава має ретельно продумати систему пільг і преференцій для фінансових інституцій, які беруть участь у фінансуванні розвитку таких мереж, а також виступити гарантом, контролюючим органом, регулятором відносин.

Але яким чином та за якою мотивацією залучити до цього фінансові організації? Як банки, кредитні спілки, страхові компанії, пенсійні фонди видаватимуть позики (мікрокредити) під гарантії місцевих органів влади або уповноваженого мережі соціального бізнесу, на якого покладено функції взаємодії з фінансовими інституціями? Важливо дотримуватись процедури видачі позик і гарантій, враховуваючи, що на рівні органів місцевого самоврядування, за відсутності матеріальної основи – власності, інших можливостей, для того щоб підтвердити фінансову спроможність представницького органу, немає. Також достатньо непереконливою є аргументація щодо можливостей залучення підприємницьких структур до розв’язання соціальних проблем і розвитку громад.

І зовсім незрозуміло, за якими критеріями відбуватиметься оцінка відповідальності бізнесу і здійснення практичних кроків щодо розвит­ку соціального бізнесу в Україні. Безумовно, можна погодитися з О. Іваницькою та І. Лопушинським у тому, що моніторинг та оцінка роботи органів влади в мережах соціального бізнесу має базуватися на реальних фактах зменшення бідності та зростання підприємницької активності за ініціативи самої громади. Однак виникає питання, яким чином це звести до логічного вирішення, якщо ініціативність на рівні громад, за відсутності структуризації, є досить низькою. Перекласти це на неконсолідоване суспільство або органи місцевого самоврядування є не оптимальним рішенням, а лише констатацією відсутності структуризації на рівні громад у державі. Відповідно, без участі громади в цих процесах можна поставити під сумнів прийняття таких рішень, а також їх реалізацію без фінансової підтримки з боку уряду.

Основна проблема, яка перешкоджає суспільному розвитку, пов’язана з тим, що державна і комунальна власність, визначені як матеріально-фінансова основа українського суспільства, поступово зникають, залишаючи громадян зі своїми проблемами наодинці. При цьому на державному рівні та в наукових колах продовжують наполегливо наголошувати, що ринок усе виправить через ефективне застосування приватної власності. Натомість ситуація свідчить про наявність численних проблем, що виникли через нездатність структур державного управління та органів місцевого самоврядування захистити від системної кризи найвразливіші верстви населення. Усе це відбувається на тлі неефективного управління власністю територіальних громад на місцях, що стає однією з головних причин недовіри з боку громадян до структур державного управління та органів місцевого самоврядування.

Ситуація з комунальною власністю територіальних громад настільки ускладнена, що через певний проміжок часу можна буде констатувати – такої форми власності в Україні не існує. Навіть якщо і лишатимуться окремі об’єкти комунальної власності, то через відсутність механізму належного фінансового утримання вони не становитимуть інтересу для громади. Питання щодо подальшої долі комунальної власності вже навіть не є дискусійним, а радше таким, що перейшло в площину негативно-практичної реалізації. Усе це відбувається за відсутності контролю з боку жителів територіальних громад, які без створення структур публічного управління власними силами не здатні захистити майно комунальної власності від невиправданої приватизації та відчуження. Для виправлення ситуації потрібні активніші дії, і в цьому напрямі одними з перших мають стати заходи, спрямовані, передусім, на збереження майна громади.

Однак державна політика переважно націлена на приватизацію державної та комунальної власності. Поряд із цим, через певні обставини приватний власник може не витримати конкуренції та розпродати об’єкти цільового призначення, а мешканці відповідної територіальної громади залишаться без засобів життєзабезпечення. Йдеться, насамперед, про об’єкти житлово-комунального господарства. Натомість на державному рівні не передбачається відповідних заходів щодо відновлення об’єктів життєзабезпечення за рахунок державного бюджету, а прорахунки у цій сфері чиновники намагаються перекласти на ринок, який за задумами теоретиків «нової хвилі» масової приватизації має вивести державу з економічної кризи. Такий підхід до загальнодержавної проблеми – як з економічної, так і з політичної точок зору – є помилковим і жодним чином не сприятиме налагодженню тісних взаємовідносин між суб’єктом та об’єктом державного управління. Навпаки, існуюче ставлення до наявних проб­лем у сфері відносин власності призводить до виникнення проблем системних, які важко розв’язати за відсутності у держави та суспільства реальних засобів впливу на цей процес.

Після фактичного знищення комунальної власності на місцевому та регіональному рівнях реальним напрямом формування власності громади є її створення за рахунок внесків та майна мешканців населених пунктів. Іншим напрямом може стати створення громадівської власності за рахунок державної власності, що стане важливим кроком на шляху до консолідації суспільства та новим етапом розвит­ку суспільних відносин. Цей важливий крок з боку держави дасть змогу пришвидшити перехід до громадівсько-державного управління, за яким логічно почнеться наступний етап − налагодження тісних управлінських взаємовідносин держави та суспільства в Україні. Цей процес передбачає застосування нових структур публічного управління, за допомогою яких здійснюватимуться організаційні заходи для залучення громадян до управління власністю громади та вирішення інших питань життєдіяльності в контексті майбутнього розвитку на засадах поєднання державного та громадівського управління.

Наскільки виправданим є цей крок з погляду перспектив подальшого розвитку української держави та становлення громадянського суспільства, безумовно, доведе лише практика його впровадження в систему взаємовідносин держави та суспільства в управлінні. При цьому можна з упевненістю зазначити, що на тлі фактичного знищення матеріальної основи держави – державної власності та матеріальної основи територіальних громад – комунальної власності, не виникає жодних сумнівів, що налагодження тісних управлінських взаємовідносин держави та суспільства в Україні відбудеться із застосуванням запропонованих новацій.