№11-12(34-35)(2014)

Історія державності доводить, що найбільше зловживань державною владою в усіх країнах з ринковою економікою спостерігається у фінансово-бюджетній сфері. Фінансові махінації, нелегальні схеми вивезення капіталів, нецільове витрачання бюджетних коштів, зловживання службовими повноваженнями, порушення тендерних процедур, біржові шахрайства – все це притаманне більшості країн і викликає справедливе обурення населення. Такий стан справ зумовлює необхідність фокусування уваги політиків, науковців, широких кіл громадськості на пошуку консенсусу в питаннях розвитку фінансової сфери на засадах прозорості з одночасним дотриманням вимог комерційної таємниці, конфіденційності та ефективності державного управління.

Сьогодні повернення довіри до дій уряду є одним із найважливіших завдань досягнення суспільної стабільності в Україні. І належне місце в цьому процесі посідає забезпечення прозорості фінансово-бюджетної сфери нашої держави. Навіть більше – ця проблема знаходиться в центрі уваги міжнародних організацій і є однією з ключових, вирішення якої контролюватиме Європейський Союз.

В Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом і його державами-членами, з іншої (далі – Угода), питання прозорості фінансово-бюджетної системи згадувалося неодноразово. Зокрема, в ст. 107 «Прозорість та розкриття конфіденційної інформації» зазначалося, що кожна сторона оперативно реагує на всі запити іншої сторони щодо конкретної інформації про будь-які заходи загального застосування чи міжнародні угоди, які стосуються або впливають на Угоду. Для цього передбачалося створення одного або кількох інформаційних центрів, завданням яких є підготовка та надання такої інформації. Водночас у тексті вказаної статті Угоди зазначалося: «…ніщо в цій Угоді не вимагає від будь-якої Сторони надавати конфіденційну інформацію, розкриття якої перешкоджало б забезпеченню дотримання законодавства або іншим чином суперечило б державним інтересам».

У ст. 263 «Прозорість» глави 10 «Конкуренція» констатується, що кожна сторона забезпечує прозорість у сфері державної допомоги. Причому конт­ролю підлягає державна допомога, що надана протягом 3-річного періоду і сума якої перевищує €200 тис. для одного підприємства. Стосовно надання державної допомоги державним підприємствам, текст Угоди містить попередження, що сторони мають забезпечити прозорість фінансових стосунків між органами державної влади та підприємствами, що передбачає: чітке відстеження державних коштів, виділених органами державної влади прямо чи опосередковано; контроль того, на які цілі такі кошти надані та як вони були витрачені.

У ст. 346 глави 3 «Управління державними фінансами: бюджетна політика, внутрішній контроль і зовнішній аудит» окреслено, що управління державними фінансами спрямовуватиметься на забезпечення розвитку бюджетної політики й надійних систем внутрішнього контролю та зовнішнього аудиту, що базуються на міжнародних стандартах, а також відповідають основоположним принципам підзвітності, прозорості, економності, ефективності та результативності. Також у ст. 347 визначено необхідність здійснення обміну інформацією щодо: розвитку системи середньострокового бюджетного прогнозування та планування; удосконалення програмно-цільових підходів у бюджетному процесі й аналізу ефективності та результативності виконання бюджетних програм; покращення обміну досвідом та інформацією з питань планування і виконання бюджету й стану державного боргу.

Нарешті в ст. 127 згадуються міжнародні стандарти ефективного та прозорого регулювання, зокрема:

• Десять основних принципів обміну інформацією, які поширюються міністерствами фінансів «Великої сімки»;
• Основні принципи ефективного банківського нагляду, що визначені Базельським комітетом;
• Основні принципи страхування, що зазначені Міжнародною асоціацією органів страхового нагляду;
• Цілі та принципи регулювання обігу цінних паперів, окреслені Міжнародною організацією комісій з цінних паперів;
• Угода Організації економічного співробітництва та розвитку про обмін інформацією з питань оподат­кування;
• Заява «Великої двадцятки» (G20) про прозорість інформації та обмін інформацією для цілей оподаткування;
• Сорок рекомендацій і Дев’ять спеціальних рекомендацій стосовно боротьби з фінансуванням тероризму FATF.

Не претендуючи на вичерпність посилань на Угоду в аспекті унормування положень щодо забезпечення прозорості фінансово-бюджетної сфери, можна зробити кілька висновків, опираючись на наведений перелік.

По-перше, однією з помітних тенденцій сьогодення є конт­роль з боку міжнародних організацій за національними процесами забезпечення прозорості всієї фінансової системи. Більшість із них у своїх програмних документах, рішеннях, комюніке занотовують принцип підконтрольності та підзвітності фінансових операцій, передусім у бюджетній сфері, який доволі наполегливо рекомендується для дотримання всіма націо­нальними урядами. Також конт­роль за відкритістю бюджетних процесів знаходить відображення в Індексі відкритості бюджету, який розраховується за даними 100 країн. Він визначає, чи надає уряд суспільству доступ до восьми основних бюджетних документів і чи є ці документи зрозумілими, своєчасними та корисними. Йдеться про бюджетну декларацію, проект бюджету, бюджет, бюджет для громадян, квартальні звіти про виконання бюджету, піврічний звіт, річний звіт і звіт про аудит. Слід додати, що за останнім доступним для розрахунку Індексу 2012 роком Україна посідала 35-е місце, а її результати були такими: у 2008 році – 55 балів, у 2010-му – 62 та у 2012-му – 54 бали, що вище ніж середнє значення.

По-друге, найбільш розробленими в науковому плані в нашій країні є питання забезпечення прозорості Державного бюджету. Водночас із положень Угоди чітко випливає, що досягнення прозорості Державного бюджету неможливе без прозорості виконання фінансових операцій у різних сегментах фінансової системи. Йдеться передусім про «чистоту» виконання біржових операцій; прозорість діяльності страхових компаній, інституцій спільного інвестування, фінансово-кредитних установ; доступ до інформації про доходи та капітали, які знаходяться на рахунках у будь-якій точці світу, національних податкових органів; про контроль за інвестиціями з боку широкого кола громадськості тощо. Отже, прозорість бюджету, бюджетного процесу та фінансової сфери є одним із важливих елементів забезпечення загальної прозорості дій уряду.

По-третє, прозорість бюджету має гарантуватися не лише доступом громадськості до інформації з питань розробки та реалізації бюджетної політики, а й широким набором різних інструментів, механізмів і заходів щодо кваліфікованої участі зацікавлених осіб у виробленні рішень стосовно регулювання фінансово-бюджетних операцій на різних рівнях державного управління. Зокрема, звернімося до досвіду Польщі щодо створення системи е-врядування в рамках програми впровадження електронного уряду Європейського Союзу, що докорінно змінило саму технологію доступу й участі громадськості у процесах державо­творення. Як інструмент була сформована спеціалізована онлайн-система, що гарантувала відкритість державних реєстрів, вирішувала проблеми із застосуванням електронного підпису тощо.

До життєздатних інструментів і методів досягнення прозорості фінансово-бюджетної системи, які зарекомендували себе в розвинутих країнах, можна також віднести проведення громадських слухань; застосування сучасних інформаційних технологій (Інтернет, створення сайту) та друкованих засобів масової інформації; проведення заходів за участю експертів, депутатів, представників політичних партій і громадськості; організація діалогу «громадянин-влада»; надання інформаційно-просвітниць­ких послуг для громадян; створення онлайн-бюджету; забезпечення віль­­ного доступу до каталогів і реєстрів, які формуються органами та містять суспільно необхідну інформацію; оприлюднення структури державного боргу тощо.

По-четверте, при забезпеченні прозорості фінансово-бюджетної системи України доцільно виділити найслабкіші місця, які гальмують усі інші процеси й унеможливлюють реалізацію системних дій щодо вирішення цієї проблеми. До таких «вузьких» місць варто віднести слабку контрольованість програм місцевих бюджетів і недоліки в управлінні фінансовою діяльністю державних підприємств.
Вирішенню першої проблеми перешкоджає значна кількість таких програм. Наявність більш ніж десяти тисяч місцевих бюджетів і багатократно більшої кількості програм за відсутності електронної мережі, що охоплює всю територію України, є на сього­дні невирішеною проблемою.

Разом із тим запропоноване дея­кими діячами «просте» рішення щодо укрупнення територій і населених пунктів може не дати очікуваних результатів, а натомість породити серйозні соціальні конфлікти та ситуацію некерованості об’єктів управління. Вихід можливий у посиленні громадського контролю та участі громадськості у прийнятті соціально значимих рішень, створенні громадівських рад на засадах, визначених у наукових працях, зокрема доктора наук з державного управління В.М. Алексєєва, який тривалий період займається дослідженням цієї проблеми.

Контроль за діяльністю державних підприємств має бути посилений у напрямі оприлюднення звітів (у тому числі аудиторських висновків) усіх структур за винятком секретних об’єктів. Доцільно запровадити ранжування державних підприємств за критеріями фінансової стійкості та стабільності й оприлюднення цих результатів. Слід посилити моніторинг за діяльністю та фінансовими результатами державних підприємств, включаючи критерій соціальної значимості роботи такого суб’єкта господарювання.

При цьому прозорість фінансової операції має бути досягнута на всіх стадіях її реалізації. Стосовно бюджетного процесу, це передбачає участь громадськості в розробці напрямів соціально-економічного розвитку країни, регіону, території; участь громадськості та науковців у підготовці проектів бюджетів; обговорення проектів бюджетів; доступ населення до інформації з питань бюджету й витрачання бюджетних коштів на всіх рівнях і в усіх ланках бюджетної системи. Слід посилити громадський конт­роль за продажем державних ресурсів, зокрема газу, нафти, природних копалин тощо.

Щодо біржових операцій, потрібно забезпечити як дотрейдингову, так і посттрейдингову прозорість. Дотрейдингова передбачає організацію відкритого доступу до інформації про ціни й обсяги цінних паперів, розкриття інформації про емітентів і професіоналів ринків. Шляхами її досягнення є вдосконалення корпоративного управління, встановлення правових засад діяльності професіо­налів ринку, полегшення доступу до інформації. Посттрейдингова прозорість означає розкриття інформації про ціни й обсяги торгів цінними паперами, що вже мали місце. Інформація має відображати ринкові закономірності попиту та пропозиції, а процедури – закріплення досягнутих домовленостей в оформлених договорах. Для її реалізації важливо підвищити рівень роботи організованого ринку (біржі), дотримання договірної дисципліни та сумлінності професіоналів ринку. Важливо також здійснювати конт­роль за виконанням рішень аукціонного комітету, зокрема графіків проведення спецаукціонів, стартових цін, руху цін тощо.

Прозорість фінансово-бюджетної сфери передбачає дотримання європейських принципів і стандартів надання державної допомоги галузям та окремим підприємствам, зрозумілість і несуперечливість законодавства про тендерні закупівлі та максимальне дотримання його норм. Забезпечення прозорості бюджетної сфери є складною проблемою, яка потребує системних, послідовних дій у різних сферах і напрямах державного регулювання. І це завдання нині має бути в числі першочергових у планах влади.