Приобрети журнал - получи консультацию экспертов
№1-2(60-61)(2017)
Становлення ринкової економіки, на перших етапах якого часто спостерігається поглиблення диспропорцій розвитку соціально-економічної системи і перерозподілу ВВП, спонукає багатьох економічних суб’єктів використовувати тіньові схеми господарювання.
При цьому усунення таких диспропорцій не завжди забезпечує зворотній рух у напрямі відмови від тіньового бізнесу (принаймні в очікуваних масштабах). Зауважимо, що в постсоціалістичних країнах ЄС тіньовий сектор економіки в 2015 році становив 23,6 % ВВП проти 13,6 % ВВП у країнах ЄС-15. Для України цей показник оцінено на рівні 47,1 % ВВП. «Розвинута» тіньова економіка, з одного боку, погіршує конкурентні умови для законослухняних економічних суб’єктів, а з другого — призводить до значних фіскальних втрат. З огляду на це податкова політика України має бути спрямована на забезпечення детінізації економіки з правильною розстановкою акцентів («батогів і пряників») у боротьбі з тіньовим сектором.
Змінити фіскальний менталітет
Здавалося б, слід науково обґрунтувати та впровадити оптимальні зміни в оподаткуванні, й бажані зрушення в напрямі детінізації економіки відбуватимуться самі собою. Але на практиці непросто досягати позитивних результатів у реформуванні податкових механізмів. Для України дуже гострою є проблема обходу численних «підводних каменів» на шляху розробки ефективної податкової політики. Це ускладнює прийняття податкових рішень і вимагає аналізу їх впливу на інституціональне середовище, яке є неоднорідним.
Можна виокремити, уявивши у вигляді піраміди, три рівні інституціонального середовища: формальні інститути (вершина), неформальні інститути, культурні традиції та цінності (основа). Важливо зважати на особливості трансформації кожного з цих рівнів.
По-перше, різні рівні інституціонального середовища змінюються з різною швидкістю. Закони щодо зниження ставок податків для легалізації тіньових капіталів можуть бути ухвалені доволі швидко. Водночас неформальні правила, котрі підтримують функціонування тіньового бізнесу, значно менше піддаються змінам. Найбільша інерція характерна для усталених традицій та цінностей (у нашому прикладі — фіскального менталітету). Вони не перебудовуються після змін формальних норм і за прикладом окремих, навіть дуже впливових, економічних суб’єктів. І якщо бажані зміни все-таки відбуваються, цей процес потребує багато часу. Ще жодній країні не вдавалося швидко детінізувати економіку і, тим паче, позбутися явища ухилення від сплати податків.
По-друге, інструменти впливу на різні рівні інституціонального середовища також є різними. Закони щодо зниження ставок податків можуть без протидії ухвалюватися парламентом. Але щоб змусити економічних суб’єктів розширити легальну господарську діяльність (відкоригувати їх неформальні схеми поведінки й ділові стратегії), потрібні щонайменше удосконалення податкового контролю (наполегливе адміністративне супроводження) і поява нових прибуткових легально функціонуючих компаній (розповсюдження нових прецедентних зразків) упродовж певного часу. Для впливу на культурні прошарки й цього недостатньо. Необхідно ще переконати громадян у тому, що держава не «влаштовує пастки для бізнесу» і не буде згодом підвищувати податкове навантаження через нестачу коштів у бюджеті, а намагається, сприяючи зростанню ВВП, розширити фіскальний простір для реформ за рахунок збільшення бази оподаткування. У цьому важливу роль відіграють засоби масової комунікації, котрі, утім, не можуть швидко змінити суспільну думку.
Інститути також не ізольовані один від одного. Правила, котрі регулюють економічні процеси, тісно переплітаються між собою. Не можна вносити масштабні зміни в одну сферу, не перебачивши наслідків у суміжних. Наприклад, можна підвищувати санкції за порушення податкового законодавства, але якщо не вдосконалювати оподаткування загалом і податковий контроль зокрема, марно сподіватися на поліпшення податкової дисципліни. У разі економічних (податкових) трансформацій слід зважати на принцип комплементарності інститутів, згідно з яким інститути доповнюють один одного, й бажаного економічного (фіскального) ефекту можна досягти тільки на основі взаємопов’язаних інституціональних змін.
Зважати на суперечливі зміни в оподаткуванні
На жаль, у вітчизняній практиці є чимало прикладів нехтування особливостями трансформації різних рівнів інституціонального середовища та взаємопов’язаністю інститутів при податковому реформуванні, що не сприятиме детінізації економіки. Згадаймо окремі суперечливі зміни в оподаткуванні 2016–2017 рр.
У 2016 році в Україні відбулося зниження ставки єдиного соціального внеску для роботодавців приблизно вдвічі (до 22 %). Проаналізуймо цю зміну. До зниження в 2016 році ставка внесків до державних соціальних фондів для роботодавців в Україні (36,76–49,7 %) значно перевищувала середню ставку в ЄС у цілому (22,2 % у 2014 році та 19,9 % у 2016 році) та постсоціалістичних країнах ЄС (25,5 % у 2014 році та 21,9 % у 2016 році), дестимулюючи підприємництво і стримуючи детінізацію економіки. При цьому спостерігався брак коштів на фінансування видатків бюджету економічного спрямування (у 2013–2015 рр. доходів зведеного бюджету не вистачало на повне покриття його поточних видатків). Це не сприяло зростанню ВВП.
Утім, одномоментне зниження ставки єдиного соціального внеску для роботодавців в Україні приблизно вдвічі призвело до дуже значних фіскальних втрат без зрушень у детінізації економіки. Як було зазначено, детінізація — це складний процес, для якого, особливо в умовах несприятливої кон’юнктури, зниження ставок податків, навіть радикальне, є недостатнім; не було впроваджено фіскально-адміністративних заходів для протидії приховуванню доходів від оподаткування. Тому кращою альтернативою реалізованій в Україні реформі соціального оподаткування було б поступове зниження ставки єдиного соціального внеску для роботодавців, другий і подальші етапи якого залежали б від того, який фіскальний ефект від початкового зниження ставки.
У 2017 році для покриття «фіскального розриву» у зв’язку з дефіцитом Пенсійного фонду України підвищено законодавчо встановлений розмір мінімальної заробітної плати одразу вдвічі (до 3200 грн або близько $120). Обґрунтуванням для такого заходу слугувало те, що більшості працівників приватного сектора, які офіційно отримували мінімальну зарплату, додатково виплачувався заробіток «у конвертах». Завдяки цьому багато роботодавців «економили» на сплаті єдиного соціального внеску. Звісно, мінімальна заробітна плата в Україні, яка була значно нижчою необхідного мінімуму для фінансування життєвих потреб людини, потребувала підвищення. Але робити це слід було поступово, щоб не створювати шоків особливо для дрібних підприємців, які часто дійсно виплачували своїм працівникам зарплату на рівні мінімальної (частина останніх може поповнити лави безробітних).
До того ж ризик недоотримання додаткових надходжень єдиного соціального внеску та податку на доходи фізичних осіб у результаті підвищення мінімальної заробітної плати, а також надходжень інших податків і зборів породжують новації 2017 року стосовно лібералізації податкового контролю. Зокрема, ліквідовано мілітаризований підрозділ податкової служби — податкову міліцію, — який опікувався найбільшими податковими злочинами (створення натомість фінансової поліції відкладено), передано повноваження щодо контрольно-перевірочної роботи із районного на обласний рівень органів податкової служби (можливі збої в організації податкового контролю), введено обов’язкове оприлюднення плану-графіка документальних податкових перевірок суб’єктів господарювання (тепер до візиту податкового інспектора можна багато чого приховати). Це створює умови для поширення податкових зловживань. Навряд чи можна очікувати відмови від застосування старих і нових схем ухилення від сплати податків при послабленні податкового контролю.
Зміни в оподаткуванні часто передбачають передання фінансових ресурсів одних економічних суб’єктів іншим, що перші зазвичай сприймають негативно та блокують. Зокрема, підприємницький сектор намагається перешкодити ухваленню законів щодо підвищення ставок податків (зростання податкових вилучень не компенсується еквівалентним збільшенням споживання ним суспільних благ), а якщо це не вдається, шукає можливості не виконувати в повному обсязі нові фіскальні зобов’язання. Внаслідок цього держава недоотримує податкові надходження, що не дає змоги без державного запозичення (не завжди доступне через обмеження дефіциту сектора загального державного управління) профінансувати додаткові видатки. Видатки доводиться коригувати відповідно до фактичних обсягів надходжень податків, інших доходів і залучених позик. Теоретично оптимальні зміни перерозподільних процесів не відбуваються. Фактичні темпи зростання ВВП виявляються меншими за потенційні.
Вагому роль під час розробки податкової політики слід відводити обмеженню використання поширених схем ухилення від сплати податків і запобіганню агресивному податковому плануванню, яке за значного тіньового сектора також набуває масового характеру. Україна в цьому питанні не є винятком. Наведемо окремі дані. Питома вага прямих іноземних інвестицій, що надходять до нашої держави з низькоподаткових юрисдикцій (згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.09.2015 р. № 977-р1), становила 36,3 % ($19,5 млрд), а вихідних ПІІ — 86,2 % ($8,1 млрд).
У 2017 році Україна приєдналася до плану дій ОЕСР із запобігання розмиванню податкової бази та виведенню прибутку з-під оподаткування (плану BEPS (Base Erosion and Profit Shifting)). Для реалізації цього плану важливими кроками мають стати: запровадження правил щодо контрольованих іноземних компаній, які передбачають збільшення доходу нерезидентів на суму прибутку іноземних компаній, котрі ними контролюються; декларування прав власності в іноземних компаніях та інших іноземних активів; визнання іноземних компаній резидентами України, якщо вони фактично управляються з України; введення низки обмежень на витрати за фінансовими операціями з іноземними пов’язаними особами; посилення правил трансфертного ціноутворення в тому числі через запровадження деталізованої звітності для міжнародних груп компаній (подання спеціального звіту в розрізі країн).
Вивчити ініціативи Євросоюзу
Зупинімося докладніше на питанні введення деталізованої звітності для міжнародних груп компаній, що привертає особливу увагу в ЄС і є ще більш актуальним для України.
У 2015 році Єврокомісія розгорнула роботу з розгляду можливостей запровадження нових вимог до обов’язкового розкриття фінансової інформації транснаціональними корпораціями, у тому числі щодо посилення правил прозорості в оподаткуванні прибутку, без порушення умов конкуренції. Такі заходи є ініціативою ЄС для реалізації плану BEPS за напрямом 13 — оптимізація вимог щодо документування трансфертного ціноутворення та звітності за країнами. Але якщо рекомендації ОЕСР передбачають надання звіту з відповідною інформацією за країнами податковим органам, то Єврокомісія йде далі — пропонує зробити цю інформацію загальнодоступною. Очікується, що нові вимоги з посилення податкової прозорості знайдуть відображення в поправках до Директиви 213/34/ЄС із розкриття інформації з податку на прибуток окремими підприємствами та філіями.
Зауважимо, що річні втрати країн ЄС від практики уникнення сплати податку на прибуток становлять близько €50-70 млрд (при цьому глобальні втрати — $100-240 млрд). Компанії, котрі вдаються до міжнародного агресивного податкового планування, можуть сплачувати на 30 % податку на прибуток менше, ніж суб’єкти господарювання, які є економічно активними в одній країні з порівняно високою ставкою корпоративного податку. Від такого явища особливо потерпають малі й середні підприємства.
Ініціатива ЄС передбачає, що компанії (передусім ТНК) із сукупним обсягом реалізації продукції (оборотом) понад €750 млн щороку оприлюднюватимуть на своєму офіційному сайті інформацію, пов’язану з оподаткуванням прибутку загалом і в розрізі всіх країн їх економічної активності. Ця вимога поширюватиметься не лише на компанії країн ЄС, а й на ТНК, котрі здійснюють економічну діяльність, зареєструвавши дочірні компанії або філії в об’єднаній Європі (материнські компанії, які не є резидентами країн ЄС).
Обов’язковому розкриттю підлягатиме така інформація:
Ініціатива ЄС передбачає розкриття зазначеної інформації в розрізі окремих юрисдикцій, що не дотримуються міжнародних стандартів ефективного управління у сфері оподаткування, а також консолідованого звіту стосовно всіх юрисдикцій, які не є країнами ЄС. На основі таких звітів Єврокомісія вдосконалюватиме заходи з обмеження використання схем агресивного податкового планування (завдяки тому, що останні можна буде краще ідентифікувати). Своєю чергою, громадський контроль додатково стимулюватиме компанії сплачувати податок на прибуток у країнах, де вони цей прибуток генерують.
Орієнтуватися на позитивний досвід
Зважаючи на досвід Європи, для поліпшення умов конкуренції (особливо для малого й середнього бізнесу) як чинника сприяння детінізації економіки України цілком доцільно:
Ввести щорічне подання до податкових органів звітів великих підприємств України про оподаткування їхньго прибутку загалом і в розрізі країн їхньої економічної активності. Таке звітування має здійснюватися згідно з рекомендаціями ОЕСР, за винятком встановлення граничного сукупного обсягу реалізації продукції компанії на рівні 750 млн грн (або на іншому рівні, обґрунтованому на підставі аналізу статистичних даних стосовно розміру вітчизняних суб’єктів господарювання). Поріг у €750 млн є занадто високим, щоб охопити більшість вітчизняних підприємств, які використовують схеми агресивного податкового планування.
При цьому податкові органи різних країн повинні отримати доступ до таких звітів підприємств України, що дасть змогу ефективніше планувати податкові перевірки груп компаній, які є активними в багатьох країнах.
Ввести обов’язкове щорічне оприлюднення підприємствами їх звітів щодо оподаткування прибутку, зазначених у пункті 1, після набрання чинності новими вимогами до податкової прозорості в ЄС.
В умовах значного розміру тіньового сектора економіки важливо також робити акцент на розширенні бази й поглибленні прогресивності майнового оподаткування (від нього важче ухилитися, ніж від оподаткування доходів) для підвищення податкової справедливості на підставі «включення» до податкової системи «податку на багатство».
Зрушення в детінізації економіки неможливі без удосконалення податкового аудиту. Україна розпочала перехід від щорічних документальних податкових перевірок усіх суб’єктів господарювання (негативно позначалися на податковій конкурентоспроможності національної економіки) до ризико-орієнтованої системи податкового контролю. Але є чимало проблем у відборі платників податків для перевірки на основі зіставлення низки показників, а самі критерії відбору є загальнодоступними (суб’єкти господарювання можуть вирахувати, чи вони підлягають документальній перевірці). Крім того, як зазначалося, із 2017 року «ризикові» платники податків завчасно знають, коли чекати податкових інспекторів, що дає їм змогу до потрібного моменту приховати низку фактів податкових зловживань. Натомість суб’єкти господарювання, які не потрапили до оприлюдненого плану-графіка документальних податкових перевірок, мають спокусу до незаконних маніпуляцій при сплаті податків. Щоправда, певні обмеження в цьому їм створює дедалі більша автоматизація процесів оподаткування в Україні, яка полегшує як ведення господарської діяльності, так і виявлення податковими органами різних невідповідностей при нарахуванні та сплаті податків.
У питанні вдосконалення ризико-орієнтованої системи податкового контролю в Україні важливо брати приклад з позитивного зарубіжного досвіду. Зокрема, у Німеччині документально перевіряються як суб’єкти господарювання, щодо яких ризики зловживань є високими (у тому числі великі платники податків), так і окремі «неризикові» суб’єкти господарювання (визначаються випадковим чином). Ризик випадкової перевірки «стимулює» до сумлінного виконання податкових зобов’язань. Також у Німеччині до ризикових належать компанії, стосовно яких або власників яких раніше фіксувалися факти ухилення від оподаткування (існують «чорні списки» платників податків). Але всі критерії відбору суб’єктів господарювання для проведення документальної податкової перевірки невідомі навіть податковим інспекторам, що підвищує якість контрольно-перевірочної роботи.
Лише системний підхід до удосконалення податкових механізмів із метою детінізації економіки України, що ґрунтуватиметься на засадах уникнення радикальних податкових ініціатив, може забезпечити досягнення бажаних зрушень.
Головне
