№2(13)(2013)

Рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації (НКРЗІ) від 12.07.2012 р. №347 «Про внесення зміни до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2012 рік» було заплановано низку заходів стосовно забезпечення універсального доступу споживачів до телекомунікаційних мереж загального користування та надання загальнодоступних телекомунікаційних послуг нормованої якості на всій території України за регульованими державою тарифами. Про доцільність та необхідність створення Фонду універсальних послуг та надання універсальних послуг на теренах України розповіла голова постійно діючої комісії «Сучасне регуляторне середовище» Громадської ради НКРЗІ, доктор економічних наук, професор Даниїла Олійник.

Одним із перших питань, яке було винесене на громадські слухання нещодавно створеної постійно діючої комісії «Сучасне регуляторне середовище», стало обговорення проекту Закону «Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку зі створенням Фонду загальнодоступних телекомунікаційних послуг» та питання переліку послуг, які повинні бути віднесені до універсальних, вартості таких послуг. Це питання нині набуло особливої актуальності, оскільки Україна як член Світової організації торгівлі (СОТ) визначила зобов’язання щодо універсальної послуги в контексті суспільного розвитку. Однією з умов є те, що універсальний доступ буде необтяжливим як для операторів телекомунікацій, так і споживачів, і визначатиметься через державні регульовані тарифи.

У чому полягає основна властивість універсальної послуги?
– Найперше, у підключенні споживачів на їхню вимогу до громадської телефонної мережі за доступними цінами, особливо в гірських та депресивних районах. На сьогоднішній день ця вимога обмежена одним вузькосмуговим з’єднанням з мережею до основного місця проживання кінцевого користувача та не поширюється на мережу цифрових інтегрованих послуг (ISDN). Підключення до громадської телефонної мережі повинно забезпечувати голосовий зв’язок та передачу даних зі швидкістю, необхідною для доступу до інтерактивних послуг. Сучасні технології можуть забезпечувати надшвидкісні передачі даних для надання універсальних послуг. Цей фактор є надзвичайно важливим для регіонів, де традиційна телефонна мережа залишається доволі слабкою, тому є потреба в поліпшені зв’язку та доведенні його до рівня, який би підтримував достатню швидкість для інтернет-доступу.

Але ж у багатьох населених пунктах, особливо у сільській місцевості, навіть не Інтернет, а звичайний якісний телефонний зв’язок поки що залишається мрією…
– На жаль, статистика свідчить, що приблизно 50% телекомунікаційного обладнання мереж фіксованого зв’язку в сільській місцевості є застарілим. Щоб провести його повну модернізацію, державі знадобляться значні фінансові ресурси. За даними різних джерел, ця сума коливається від $1 млрд до десятка мільярдів. Розрахунки свідчать: якщо витрати з оновлення обладнання та мереж покласти безпосередньо на абонентів, вони просто не «потягнуть» такого навантаження. Тому констатуємо, що надання споживачам універсальних послуг вимагає значних фінансових ресурсів, які можуть бути включені до розрахунку собівартості зобов’язань відповідно до міжнародних стандартів. Зобов’язання, які повинні бути накладені на постачальника щодо поставки стандартного телефонного зв’язку, означають, по суті, що визначення типу стандартного телефонного зв’язку регламентує характер зобов’язання та суму коштів для відшкодування витрат за надання універсальної послуги.
Саме тому завдання регуляторного органу полягає у тому, що він має визначити найбільш ефективний та належний спосіб забезпечення впровадження універсальних послуг і втілити відповідні механізми фінансування собівартості різних елементів цих послуг. У разі, якщо витрати відшкодовуються за допомогою податків, розподіл між ними повинен ґрунтуватися на об’єктивному та недискримінаційному критерії відповідно до принципу пропорційності. Вважаю, що саме регуляторний орган держави – НКРЗІ – повинен мати змогу фінансувати собівартість різних елементів універсальної послуги через різні джерела фінансування з мінімальними відхиленнями від ринкових цін через Фонд універсальних послуг.

Яким чином це можна здійснити?
– За останні чотири роки ми стали свідками вражаючого зростання соціальних мереж, широкого поширення смартфонів та планшетних комп’ютерів, а також зміни парадигми: раніше ІКТ вважалися розкішшю, а тепер вони є неодмінними рушійними силами соціально-економічного прогресу. Тенденції щодо ширшого використання альтернативних послуг в Україні потребують корегування нормативного трактування універсальності бездротового доступу та запровадження принципу технологічної нейтральності.
Спектр технологій залежить в першу чергу від національних особливостей, тобто від географічних та топографічних характеристик, ступеню поширення послуг кабельного та супутникового телебачення, потреби в регіональному телебаченні, використання радіочастотного спектру. Цей обсяг залежить й від технології цифрового телебачення, яка застосовується для заміни аналогових служб і залежить від діапазону так званого цифрового дивіденду (додаткові послуги наземного радіомовлення, мобільні мультимедійні застосування, рухомий зв’язок, нові послуги в системі бездротового широкосмугового доступу, широкосмуговий доступ до Інтернету в районах, які ще не забезпечені наземними лініями зв’язку тощо).

Це вимагає, у свою чергу, розробки та впровадження досконаліших стандартів інфраструктури та стискування, які забезпечують більшу швидкість передачі даних з розрахунку на 1 Ггц, ніж нині існуючі системи; гармонізації радіочастот тощо. Перспективи останньої визначаються передусім термінами та заходами щодо координації процесу переходу з аналогових технологій на цифрові. Регіональна конференція радіозв’язку, яка проходила в 2006 році, містить заклик щодо завершення такого переходу до 17 червня 2015 року. У Європі багато країн припинили аналогове телемовлення до 2012 року. Це одне з основних питань, яке повинен вирішити уряд в найближчий період.
І друге важливе завдання. Це – доступна ціна, яка може включати встановлення спільних тарифів, незалежно від місця розташування, чи спеціальні тарифні опціони для потреб користувачів з низьким доходом. Доступна ціна, з погляду користувачів, пов’язана з їхньою здатністю управляти та контролювати свої витрати. З метою уникнення непорозумінь та забезпечення прозорості фінансування собівартості НКРЗІ перш за все доцільно окреслити формат та методику ціноутворення надання універсальних послуг, а також визначати inter alia, якість параметрів послуги.
Будь-який розрахунок собівартості надання універсальної послуги повинен бути проведений згідно з розрахунком витрат та доходів, таких як нематеріальні прибутки, що є результатом надання універсальної послуги та відображення вартості через застосування тарифів. У цьому контексті нематеріальні прибутки означають, що оцінка у вартісному вираженні непрямих пільг повинна бути вилучена від безпосередньої собівартості зобов’язань щодо надання універсальної послуги для визначення всіх витрат.

Оператори або провайдери телекомунікацій повинні здійснювати розрахунок собівартості надання універсальної послуги, як різницю між вартістю мережі для підприємства, призначеного для надання універсальних послуг, та підприємства, не обтяженого зобов’язаннями щодо універсальної послуги. Покриття фінансування зобов’язань вартості мережі щодо надання універсальної послуги потребує отримання призначеними операторами чи провайдерами компенсації за послуги, які вони надають за некомерційних умов. І одним з механізмів відшкодування собівартості всіма користувачами у прозорий спосіб за допомогою податків та зборів є відшкодування витрат через суспільні фонди. Такий механізм передбачено ст. 21 Директиви 2002/22/ЄС Європейського парламенту та Ради від 07.03.2002 р. про універсальні послуги та права користувачів стосовно електронних мереж зв’язку і послуг (далі – Директива). Розподільчий механізм, який засновано на суспільному фонді, повинен використовувати прозорі способи отримання внесків для запобігання небезпеці подвійного оподаткування.

Забезпечення балансу між перевагами та пільгами стосовно надання універсальної послуги, з одного боку, і обов’язками та зобов’язаннями – з іншого, обумовлює створення в Україні такого суспільного фонду, як Фонд універсальних послуг.

Чи вивчався при цьому світовий досвід запровадження суспільних фондів з метою втілення кращих варіантів в Україні?
– Світовий досвід створення таких фондів засвідчує позитивні кроки на шляху втілення ефективного механізму забезпечення загальнодоступними послугами зв’язку споживачів у важкодоступних та депресивних регіонах, а також усунення «цифрового розриву» та сприяння прискореному розвитку інфраструктури електрозв’язку. Міжнародна географія реалізації механізму універсального обслуговування охоплює понад 40 країн Європи, Азії, Північної і Південної Америки, Австралії та Океанії. При цьому найуспішніше система універсального обслуговування функціонує в таких країнах, як США, Австралія, Франція, Канада, Бразилія, Індія, Нова Зеландія, Чилі, ПАР, Пакистан.

Вперше термін «універсальність» був застосований у Статуті та Конвенції Міжнародного союзу електрозв’язку в 1992 році, які набрали чинності в Україні 4 серпня 1998 року. В залежності від нормативно-правової бази, у кожній країні функціонування системи універсального обслуговування існує своє нормативне поняття універсальності (табл.1).

В усіх цих країнах була створена нормативна правова база функціонування системи універсального обслуговування, в основу якої покладено механізм правового регулювання, який поєднує способи і форми, за допомогою яких нормативність права переводиться в упорядкованість суспільних відносин саме тієї країни, яка враховує власні національні інтереси. Принципи реалізації та прозорої компенсації призвели до успішного здійснення доступу до надання універсальних послуг через фонди універсальних послуг у цих країнах.

Історично склалося так, що в деяких країнах використовувалася система перехресних субсидій (наприклад, у США) у поєднанні з платою за дефіцит доступу, але з часом держава віддала перевагу Фонду універсальних послуг (ФУП). Його зручність полягає в незалежному управлінні, не пов’язаному з операторами зв’язку, якими є державні відомства; прозорому фінансуванні; нейтральності відносно гравців на ринку; цільовому фінансуванні конкретних одержувачів субсидій; спрямуванні субсидій на нерентабельні послуги.
Фонди універсальних послуг можуть формуватися за рахунок як прямого фінансування із загальних державних прибутків, так і внесків операторів зв’язку; виторгу від приватизації операторів телекомунікацій та розподілу радіочастотного діапазону; абонплати, отримуваної операторами. Вони також можуть фінансуватися міжнародними організаціями, що займаються проблемами розвитку електрозв’язку.

Як свідчить міжнародна практика, успішність діяльності ФУП залежить від того, як будуть виписані механізми створення такого фонду, розподілу ресурсів з урахуванням усіх нюансів та особливостей ринку. Однак головне питання полягає в тому, як краще досягти мети щодо універсального доступу населення до стандартного телефонного зв’язку в контексті збереження конкурентного середовища в галузі, узгодження промислової політики щодо розгортання мережі з політикою загальнодоступності та з урахуванням різноманітних технологій і застарілих мереж, які перейшли у спадок.

У цьому контексті постає питання щодо реалізації надання універсальних послуг в Україні. Тут потрібно розвивати декілька напрямків. Насамперед, необхідні ринкові реформи у сфері телекомунікацій. Мають бути визначені зобов’язання відносно обов’язкових послуг, вжиті регуляторні заходи. Слід звернути також увагу і на можливість застосування перехресного субсидування, визначитися з платою за дефіцит доступу, тобто різницею між витратами та прибутками від надання послуг доступу тощо. І тут важливим є вивчення світового досвіду створення та функціонування спеціальних фондів універсального обслуговування.
Ульф Пехерсон, віце-президент компанії Ericsson АВ (Швеція), в доповіді «Розвиток широко­смугового доступу: соціальні та економічні аспекти» на форумі, який відбувся в Києві, запропонував підтримати практику використання Фондів універсальних послуг або інших спеціалізованих фондів в Україні як ефективного механізму забезпечення доступу населення до універсальних послуг. На жаль, у нас нині існують розбіжності стосовно бази, з якої необхідно стягувати збір, та внеску до ФУП для покриття витрат з надання універсальних послуг.

У Директиві передбачено проведення незалежних аудиторських перевірок чи оцінок даних про ефективність діяльності із зобов’язаннями щодо універсальної послуги. Виникає закономірне питання: як здійснюється розрахунок вартості зобов’язань щодо універсальної послуги?
– На це можна відповісти, лише маючи повну уяву щодо універсальності надання таких телекомунікаційних послуг. Нині ми стали свідками змін в секторах нашої промисловості, під впливом фінансової кризи за новими тенденціями йдуть нові підходи. Для того щоб повною мірою використовувати потенціал нових технологій, Україна повинна приділяти особливу увагу політиці підтримки розвитку послуг та мереж електрозв’язку. Інформаційно-комунікаційні технології (ІКТ) є одними з найбільш важливих чинників стимулювання економічного зростання та зайнятості, розширення конкуренції на ринку електрозв’язку і, як наслідок, сприяння подоланню «цифрової ізоляції», як соціальної, так і географічної, шляхом надання інноваційних послуг, починаючи з досконалішого та новішого інтерактивного телевізійного радіо­мовлення і закінчуючи рухомим зв’язком та безпровідним широкосмуговим доступом в Інтернет.

На мій погляд, основним принципом при розробці державної політики щодо універсального доступу до телекомунікацій має стати, насамперед, розумна і доступна ціна послуги, яка б забезпечувала мінімальний рівень обслуговування та відображала сучасні стандарти якості. Окрім цього, телекомунікаційні послуги повинні бути технологічно нейтральними. Обов’язково мають бути визначені джерела фінансування політики загального доступу. І в контексті зазначеного доцільним буде створення ФУП.

Компанія «Еріксон» в 2011 році спільно з консалтинговою фірмою Artur D.Little провела дослідження стосовно взаємозв’язку з проникнення широкосмугового доступу (далі – ШСД) та зростання ВВП. Дослідження показали, що 10% збільшення ШСД призводить до зростання ВВП на 1%. Кожна тисяча широкосмугових підключень створює 80 робочих місць. Наприклад, у Швеції, країні з високим проникненням ШСД, його десятивідсоткове зростання збільшує ВВП країни на 0,57% і створює 91тис. робочих місць.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 09.06.2006 р. №316-р затверджена Концепція розвитку телекомунікацій, однак поки відсутній Національний план широкосмугового доступу на визначений період (до 2020 року), який би стосувався підвищення широкосмугового доступу в Інтернет на всій території України, та так звана дорожня карта для досягнення доступності та максимального використання широкосмугового доступу споживачами. За оцінками iKS-Consulting, в Україні станом на 31.12.2009 р. кількість абонентів широкосмугового доступу (приватних та корпоративних) становила 2,3 млн, з яких майже 2 млн – домашні користувачі. Рівень проникнення ШСД в Україні досяг 11,2% від загального числа домашніх господарств.
У 2011 році загальна чисельність абонентів широкосмугового доступу в Інтернет перевищила вже 6 млн. При цьому слід врахувати, що в країнах з більш високим рівнем доступу до Інтернету послугами користується 71% населення. Це ще раз свідчить про потенціал розвитку ринку загальнодоступних телекомунікаційних послуг та універсальність доступу.

Що потрібно враховувати при застосуванні універсальних послуг?
– При розгляді сфери застосування універсальних послуг НКРЗІ має розглянути важливість надання для споживача будь-якої послуги, яка виходить за рамки мінімальної, та сформувати баланс додаткових витрат, пов’язаних з наданням цих функцій, у тому числі витрат, пов’язаних з конкуренцією (від цін нижче собівартості) та від підвищення податків або зборів для фінансування цих додаткових можливостей. Наприклад, послуга щодо передачі даних в рамках універсальної надає перевагу для користувачів, оскільки створює можливості для передачі даних. Для деяких користувачів така послуга збільшить їхню соціальну інтеграцію (електронна пошта), для інших – створить можливості для бізнесу (факсимільні послуги).

При розгляді варіантів, що стосуються різних зобов’язань щодо універсальних послуг (наприклад, швидкість передачі даних), НКРЗІ повинен чітко враховувати їхній вплив на соціальну складову, а також відслідковувати зміни шляхом міжнародних спостережень (наприклад, статистичних даних Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). Розширення мереж широкосмугового зв’язку дасть змогу більшій кількості населення користуватися сучасними послугами он-лайн, такими як електронна комерція, електронні банківські послуги та електронна освіта. Конкуренція на ринку зросте, а результатом, як очікується, стане формування в Україні сучасного інформаційного суспільства та подолання «цифрового розриву».