№2(13)(2013)

Решением Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере связи и информатизации (НКРС), от 12.07.2012 № 347 «О внесении изменений в План деятельности по подготовке проектов регуляторных актов на 2012 год», был запланирован ряд мероприятий по обеспечению универсального доступа потребителей к телекоммуникационным сетям общего пользования и предоставления общедоступных телекоммуникационных услуг нормированного качества на всей территории Украины по регулируемым государством тарифам. О целесообразности и необходимости создания Фонда универсальных услуг и предоставлении универсальных услуг на территории Украины рассказала председатель постоянно действующей комиссии «Современная регуляторная среда» Общественного совета НКРС, доктор экономических наук, профессор Даниила Олийнык.

Одним из первых вопросов, который был вынесен на общественные слушания недавно созданной постоянно действующей комиссии «Современная регуляторная среда», стал вопрос перечня услуг, которые должны быть отнесены к универсальным, стоимости таких услуг и обсуждение проекта Закона «О внесении изменений в некоторые законы Украины в связи с созданием Фонда общедоступных телекоммуникационных услуг». Этот вопрос сейчас приобрел особую актуальность, поскольку Украина как член Всемирной торговой организации (ВТО) определила обязательства относительно универсальной услуги в контексте общественного развития. Одним из условий является то, что универсальный доступ будет необременительным как для операторов телекоммуникаций, так и для потребителей, и будет определяться через государственные регулируемые тарифы.

В чем заключается основное свойство универсальной услуги?

- Прежде всего, в подключении потребителей по их требованию к общественной телефонной сети по доступным ценам, особенно в горных и депрессивных районах. На сегодняшний день это требование ограничено одним узкополосным соединением с сетью до основного места жительства конечного пользователя и не распространяется на сеть цифровых интегрированных услуг (ISDN). Подключение к общественной телефонной сети должно обеспечивать голосовую связь и передачу данных со скоростью, необходимой для доступа к интерактивным услугам. Современные технологии могут обеспечивать сверхскоростные передачи данных для предоставления универсальных услуг. Этот фактор является чрезвычайно важным для регионов, где традиционная телефонная сеть остается достаточно слабой, поэтому есть потребность в улучшении связи и доведении ее до уровня, который бы поддерживал достаточную скорость для интернет-доступа.

Но во многих населенных пунктах, особенно в сельской местности, не то что Интернет, а обычная качественная телефонная связь пока остается мечтой...

- К сожалению, статистика свидетельствует, что примерно 50% телекоммуникационного оборудования сетей фиксированной связи в сельской местности является устаревшим. Чтобы провести его полную модернизацию, государству потребуются значительные финансовые ресурсы. По данным различных источников, эта сумма колеблется от $1 млрд до десятка миллиардов. Расчеты показывают: если расходы по обновлению оборудования и сетей возложить непосредственно на абонентов, они просто не «потянут» такой нагрузки. Поэтому констатируем, что предоставление потребителям универсальных услуг требует значительных финансовых ресурсов, которые могут быть включены в расчет себестоимости обязательств в соответствии с международными стандартами. Обязательства, которые должны быть наложены на поставщика по поставке стандартной телефонной связи, означают, по сути, что определение типа стандартной телефонной связи регламентирует характер обязательства и сумму для возмещения расходов за предоставление универсальной услуги.

Именно поэтому задача регуляторного органа заключается в том, что он должен определить наиболее эффективный и приемлемый способ обеспечения внедрения универсальных услуг и реализовать соответствующие механизмы финансирования себестоимости различных элементов этих услуг. В случае если расходы возмещаются за счет налогов, распределение между ними должно основываться на объективном и недискриминационном критерии в соответствии с принципом пропорциональности. Считаю, что именно у регуляторного органа - НКРС – должна быть возможность финансировать себестоимость различных элементов универсальной услуги через различные источники финансирования с минимальными отклонениями от рыночных цен.

Каким образом это можно реализовать?

- За последние четыре года мы стали свидетелями впечатляющего роста социальных сетей, широкого распространения смартфонов и планшетных компьютеров, а также изменения парадигмы: раньше ИКТ считались роскошью, а теперь они являются непременными движущими силами социально-экономического прогресса. Тенденции относительно более широкого использования альтернативных услуг в Украине нуждаются в корректировке нормативной трактовки универсальности беспроводного доступа и внедрения принципа технологической нейтральности.

Спектр технологий зависит в первую очередь от национальных особенностей, то есть от географических и топографических характеристик, степени распространения услуг кабельного и спутникового телевидения, потребности в региональном телевидении, использования радиочастотного спектра. Этот объем зависит и от технологии цифрового телевидения, которая применяется для замены аналоговых служб и зависит от диапазона так называемого цифрового дивиденда (дополнительные услуги наземного радиовещания, мобильные мультимедийные приложения, мобильная связь, новые услуги в системе беспроводного широкополосного доступа, широкополосный доступ в Интернет в районах, которые еще не обеспечены наземными линиями связи и т.п.).

Это требует, в свою очередь, разработки и внедрения более совершенных стандартов инфраструктуры и сжатия, которые обеспечивают большую скорость передачи данных в расчете на 1 Гц, чем существующие сегодня системы; гармонизации радиочастот и т.д. Перспективы последней определяются прежде всего сроками и мероприятиями по координации процесса перехода с аналоговых технологий на цифровые. Региональная конференция радиосвязи, которая проходила в 2006 году, содержит призыв о завершении такого перехода до 17 июня 2015 года. В Европе многие страны прекратили аналоговое телевещание до 2012 года. Это один из основных вопросов, который должно решить правительство в ближайший период.

И второе важное задание. Это - доступная цена, которая может включать установку общих тарифов, независимо от местарасположения, специальные тарифные опционы для пользователей с низким доходом. Доступная цена, с точки зрения пользователей, связана с их способностью управлять и контролировать свои расходы. Во избежание недоразумений и обеспечения прозрачности финансирования себестоимости НКРС, прежде всего, целесообразно определить формат и методику ценообразования предоставления универсальных услуг, а также определять inter alia, качество параметров услуги.

Любой расчет себестоимости предоставления универсальной услуги должен быть проведен согласно расчету расходов и доходов, таких как нематериальные доходы, являющиеся результатом оказания универсальной услуги и отражения стоимости через использование тарифов. В этом контексте нематериальные доходы означают, что оценка в стоимостном выражении непрямых льгот должна быть отделена от непосредственной себестоимости обязательств по предоставлению универсальной услуги для определения всех расходов.

Операторы или провайдеры телекоммуникаций должны осуществлять расчет себестоимости предоставления универсальной услуги, как разницу между стоимостью сети для предприятия, предназначенного для предоставления универсальных услуг, и предприятия, не обремененного обязательствами относительно универсальной услуги. Покрытие финансирования обязательств стоимости сети по предоставлению универсальной услуги требует получения предназначенными операторами или провайдерами компенсации за услуги, которые они предоставляют при некоммерческих условиях. И одним из механизмов возмещения себестоимости всеми пользователями прозрачным способом с помощью налогов и сборов является возмещение расходов через общественные фонды. Такой механизм предусмотрен ст. 21 Директивы 2002/22/ЕС Европейского парламента и Совета от 07.03.2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей относительно электронных сетей связи и услуг (далее - Директива). Распределительный механизм, основанный на общественном фонде, должен использовать прозрачные способы получения взносов для предотвращения опасности двойного налогообложения.

Обеспечение баланса между преимуществами и льготами по предоставлению универсальной услуги, с одной стороны, и обязанностями и обязательствами - с другой, обусловливает создание в Украине такого общественного фонда, как Фонд универсальных услуг.

Изучался ли при этом мировой опыт внедрения общественных фондов с целью использования лучших вариантов в Украине?

- Мировой опыт создания таких фондов подтверждает позитивные шаги на пути воплощения эффективного механизма обеспечения общедоступными услугами связи потребителей в труднодоступных и депрессивных регионах, а также устранение «цифрового разрыва» и содействия ускоренному развитию инфраструктуры электросвязи. Международная география реализации механизма универсального обслуживания охватывает более 40 стран Европы, Азии, Северной и Южной Америки, Австралии и Океании. При этом успешно система универсального обслуживания функционирует в таких странах, как США, Австралия, Франция, Канада, Бразилия, Индия, Новая Зеландия, Чили, ЮАР.

Впервые термин «универсальность» был применен в Уставе и Конвенции Международного союза электросвязи в 1992 году, которые вступили в силу в Украине 4 августа 1998 года. В зависимости от нормативно-правовой базы, в каждой стране функционирования системы универсального обслуживания существует свое нормативное понятие универсальности (табл.1).

Таблица 1

Определение понятия «универсальности» в разных странах мира

Источник: электронный ресурс www.proIT

Во всех этих странах была создана нормативная правовая база функционирования системы универсального обслуживания, в основу которой положен механизм правового регулирования, объединяющий способы и формы, с помощью которых нормативность права переводится в упорядоченность общественных отношений именно той страны, которая учитывает собственные национальные интересы. Принципы реализации и прозрачной компенсации привели к успешному осуществлению доступа к оказанию универсальных услуг через фонды универсальных услуг в США, Канаде, Франции, Австрии, Индии и других государств.

Исторически сложилось так, что в некоторых странах использовалась система перекрестных субсидий (например, в США) в сочетании с платой за дефицит доступа, но со временем государство предпочло Фонда универсальных услуг (ФУУ). Его удобство заключается в независимом управлении, не связанном с операторами связи, которыми являются государственные ведомства; прозрачном финансировании; нейтральности в отношении игроков на рынке; целевом финансировании конкретных получателей субсидий; направлении субсидий на нерентабельные услуги.

Фонды универсальных услуг могут формироваться за счет как прямого финансирования из общих государственных доходов, так и взносов операторов связи; выручки от приватизации операторов телекоммуникаций и распределения радиочастотного диапазона; абонплаты, получаемой операторами. Они также могут финансироваться международными организациями, занимающимися проблемами развития электросвязи.

Как свидетельствует международная практика, успешность деятельности ФУП зависит от того, как будут выписаны механизмы создания такого фонда, от распределения ресурсов с учетом всех нюансов и особенностей рынка. Однако главный вопрос заключается в том, как лучше достичь цели относительно универсального доступа населения к стандартной телефонной связи в контексте сохранения конкурентной среды в отрасли, согласования промышленной политики по развертыванию сети с политикой общедоступности и с учетом различных технологий и устаревших сетей, которые перешли по наследству.

Вместе с тем возникает вопрос реализации предоставления универсальных услуг в Украине. Здесь нужно развивать несколько направлений. Прежде всего, необходимы рыночные реформы в сфере телекоммуникаций. Должны быть определены обязательства относительно обязательных услуг, приняты регуляторные меры. Следует обратить также внимание на возможность применения перекрестного субсидирования, определиться с платой за дефицит доступа, т.е. разницей между расходами и доходами от предоставления услуг доступа и т.д. И здесь важным является изучение мирового опыта создания и функционирования специальных фондов универсального обслуживания.
Ульф Пехерсон, вице-президент компании Ericsson АВ (Швеция), в докладе «Развитие широкополосного доступа: социальные и экономические аспекты» на форуме, который состоялся в Киеве, предложил поддержать практику использования фондов универсальных услуг или других специализированных фондов в Украине как эффективного механизма обеспечения доступа населения к универсальным услугам. К сожалению, у нас сейчас существуют разногласия относительно базы, с которой необходимо взимать сбор, и вклада в ФУУ для покрытия расходов по предоставлению универсальных услуг.

В Директиве предусмотрено проведение независимых аудиторских проверок и оценка данных об эффективности деятельности с обязательствами относительно универсальной услуги. Возникает закономерный вопрос: как осуществляется расчет стоимости обязательств относительно универсальной услуги и какие параметры должны оцениваться при проведении независимых аудиторских проверок?

- На это можно ответить, лишь имея полное представление относительно универсальности оказания таких телекоммуникационных услуг. Сейчас мы стали свидетелями изменений в секторах нашей промышленности, под влиянием финансового кризиса за новыми тенденциями идут новые подходы. Для того чтобы в полной мере использовать потенциал новых технологий, Украина должна уделять особое внимание политике поддержки развития услуг и сетей электросвязи. Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) являются одними из наиболее важных факторов стимулирования экономического роста и занятости, расширения конкуренции на рынке электросвязи и, как следствие, содействия преодолению «цифровой изоляции», как социальной, так и географической, путем предоставления инновационных услуг, начиная с совершенного и более нового интерактивного телевизионного радиовещания и заканчивая подвижной связью и беспроводным широкополосным доступом в Интернет.

На мой взгляд, основным принципом при разработке государственной политики относительно универсального доступа к телекоммуникациям должна стать, прежде всего, умная и доступная цена услуги, которая бы обеспечивала минимальный уровень обслуживания и отражала современные стандарты качества. Кроме этого, телекоммуникационные услуги должны быть технологически нейтральными. Обязательно должны быть определены источники финансирования политики общего доступа. И в контексте указанного целесообразным будет создание ФУУ.

Компания «Эриксон» в 2011 году совместно с консалтинговой фирмой Artur D.Little провела исследования, касающиеся взаимосвязи проникновения широкополосного доступа (далее - ШПД) и рост ВВП. Исследования показали, что 10%-е увеличение ШПД приводит к росту ВВП на 1%. Каждая тысяча широкополосных подключений создает 80 рабочих мест. Например, в Швеции, в стране с высоким проникновением ШПД, его десятипроцентный рост увеличивает ВВП страны на 0,57% и создает 91 тыс. рабочих мест.

Распоряжением Кабинета Министров Украины от 09.06.2006 №316-р утверждена Концепция развития телекоммуникаций, однако пока отсутствует Национальный план широкополосного доступа на определенный период (до 2020 года), который бы касался повышения широкополосного доступа в Интернет на всей территории Украины, и так называемая дорожная карта для достижения доступности и максимального использования широкополосного доступа потребителями. По оценкам iKS-Consulting, в Украине по состоянию на 31.12.2009 г. количество абонентов широкополосного доступа (частных и корпоративных) составило 2,3 млн, из которых почти 2 млн - домашние пользователи. Уровень проникновения ШПД в Украине достиг 11,2% от общего числа домашних хозяйств.

В 2011 году общая численность абонентов широкополосного доступа в Интернет превысила уже 6 млн. При этом следует учесть, что в странах с более высоким уровнем доступа в Интернет услугами пользуется 71% населения. Это еще раз свидетельствует о потенциале развития рынка общедоступных телекоммуникационных услуг и универсальность доступа.

Что нужно учитывать при использовании универсальных услуг?

- При рассмотрении сферы применения универсальных услуг НКРС должна рассмотреть важность предоставления для потребителя любой услуги, которая выходит за рамки минимальной, и сформировать баланс дополнительных расходов, связанных с предоставлением этих функций, в том числе расходов, связанных с конкуренцией (от цен ниже себестоимости) и от повышения налогов или сборов для финансирования этих дополнительных возможностей. Например, услуга по передаче данных в рамках универсальной отдает предпочтение пользователям, поскольку создает возможности для передачи данных. Для некоторых пользователей такая услуга увеличит их социальную интеграцию (электронная почта), для других - создаст возможности для бизнеса (факсимильные услуги).

При рассмотрении вариантов, касающихся различных обязательств относительно универсальных услуг (например, скорость передачи данных), НКРС должен четко учитывать их влияние на социальную составляющую, а также отслеживать изменения путем международных наблюдений (например, статистических данных Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Расширение сетей широкополосной связи позволит большему количеству населения пользоваться современными услугами онлайн, такими как электронная коммерция, электронные банковские услуги и электронное образование. Конкуренция на рынке возрастет, а результатом, как ожидается, станет формирование в Украине информационного общества и преодоление «цифрового разрыва».